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合作交流
赴挪威、丹麦考察消费者权益保护工作报告
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2008-04-25 中国消费者协会

  2007年9月17日至9月26日,中国消费者协会代表团一行四人赴挪威、丹麦考察,先后访问了挪威政府社会平等事务部、挪威消费者委员会和丹麦消费者委员会等单位,就消费者权益保护工作和消费者组织建设等进行了交流,接受了挪威国家电视台和丹麦消费者杂志记者的专访。

   一、挪威的消费者政策

  挪威消费者政策的首要目标是保护消费者的权利、利益和安全。确保消费者对自身利益的影响力,确保商品质量安全和交易合同的公平合法,确保消费信息的客观性,阻止不良信息对消费者的误导。消费者政策是一项跨领域政策,包括涉及各个不同部门和相关机构工作范围的问题。

  儿童与平等事务部。儿童与平等事务部在消费者权益保护方面负有主要责任,负责涉及保护消费者的主要立法工作,主动提出消费者政策建议,统筹协调各政府机构实施一致的消费者政策,协调消费者组织与政府部门之间的关系,为消费者组织提供经济保障和政策保障,但不能干预这些组织的具体事务。儿童与平等事务部还积极参与保护消费者的国际合作,特别是与北欧和欧盟的合作,积极参与欧盟和北欧国家的消费者政策制定,北欧国家的消费者政策法律是非常相似的。儿童与平等事务部当前的工作重点主要是:将有关消费者政策与其它政策相融合,确定保护消费者权益的执行方案;减少对少年儿童的促销行为;在学校里开展消费者教育,提高对消费行为的道德认识,促进可持续消费;评估完善消费纠纷调解体系;增强消费者对食品领域的影响,保护房地产交易中的消费者权益,关注预支消费债务问题等。

其他政府部门也在各自职责范围内负有保护消费者权益的责任。司法部负责重要的比如消费者的安全保障、合同法案的立法工作,财政部负责金融服务领域的消费者权益保护工作,文化部负责媒体信息客观真实,农业和食品部负责食品政策,卫生部负责消费者健康和食品安全,环境部负责消费环境保护,更新和管理部负责竞争和互联网通讯领域,交通建设部负责交通和电信服务等。在执行消费者政策方面,政府以外的消费者组织和部门也发挥着重要的作用。

  消费者委员会。消费者委员会是代表挪威所有商品和服务消费者利益的独立组织。该委员会致力于维护消费者的利益,就消费者利益问题提出建议,影响国家政策的制定,影响政府对政策的执行,同时对司法以及工商业施加影响。鼓励政府和商界改善消费条件,促进社会把有关消费者利益的问题列入议事日程,致力于确保政治家、政府部门和工商业界建立一种促进合理对待最终用户的制度框架。该委员会向公众提供教育和购物前信息,提高消费者素质,使他们能够胜任自己的角色,使其做出正确的消费选择。该委员会处理商品和服务消费者与提供者之间出现的投诉。消费者委员会是挪威最大的免费司法援助提供者,每年处理大约十四万件来自社会公众的咨询。

  挪威消费者委员会成立五十多年了,始创者是对食品感兴趣的家庭妇女,后来引起政府的重视,成立了专门机构为消费者服务。其宗旨是为从企业或事业单位购买商品或服务的个人服务,广泛听取消费者的意见和呼声,提出改善消费者地位的措施,提高消费者对社会的影响,推动社会向有利于消费者的方向发展,挪威消费者委员会在挪威的社会影响很大。

  挪威消费者委员会不实行会员制,经费来源90%来自国家专项拨款(现在每年拨款相当于9000万元人民币),另外10%来自其杂志《消费者报告》的收入。政府每年在预算中规定消费者委员会的拨款项目,但政府不干涉这些经费的使用,而是由消费者委员会董事会决定,董事会对经费使用和工作内容负责,董事长是最高负责人,日常事务由总裁主持,内设行政处、政策处、消费者杂志社。政策处是主要的业务工作部门,有很多专业人员,如律师、经济师、政策师、记者等,政策处具体指导协调10个地方分部工作,地方分部的工作人员多为律师和经济师。

  挪威消费者委员会的全国性分工是:奥斯陆总部负责银行、金融和保险,消费者保护法,数码消费者,健康、食品和环境。约维克分部负责航空客运市场,度假和旅游,团体旅行纠纷调解处,定期航班纠纷调解处,分时共有的度假别墅和度假俱乐部。沙士堡分部负责法律事务所,家用能源市场,收债公司和还债协议,律师的纪律纠纷调解处,电力纠纷调解处,收债纠纷调解处。奥斯陆分部负责房地产交易和市场,交易法规,房地产估价师的纠纷调解处,房地产交易纠纷调解处。谢安分部负责公共服务—使用者的权利,健康市场,病人纠纷调解处,生物技术纠纷调解处。克里斯蒂安桑分部负责电讯市场,电讯市场纠纷调解处。斯达万格分部负责汽车交易市场、汽车出租、汽车修理,汽车出租纠纷调解处,停车场市场,停车场市场纠纷调解处。卑尔根分部负责公交,乘客的权利,包括火车、轮船、地铁、公交车和出租车,公交市场纠纷调解处。特隆汉姆分部负责建房和住房市场,住房纠纷调解处,消费者信息,建房者的网上信息。布朵分部负责住房市场上的产权形式,合用共住法,合用共建法。特罗姆瑟分部负责私立学校市场,消费者购买法,手机。

  挪威消费者委员会的工作内容,一是广泛开展宣传教育,引导消费者胜任自己的角色。二是多方收集信息,包括组织比较试验、专题调查、专家座谈、机构咨询等,以制定工作策略和工作重点,形成议案向政府反映,影响政府决策。三是组织消费者政治论坛,建构消费者保护理论基础,扩大社会影响。四是多种方式接受消费者咨询投诉,包括来人来访、电话、互联网等。五是支持也可以代表消费者诉讼。六是在媒体上对严重损害消费者利益的企业进行批评,也可以对政治家和政府部门进行批评,如果哪位政治家试图阻止消费者委员会依法履行职能,就会遭到媒体的批评。所以,挪威的政治家和政府部门也非常重视消费者权益保护工作,这样对他们参加大选也很有利。

  2007年挪威消费者委员会共做了20项商品比较试验和40项服务比较试验,比较试验结果被媒体广泛传播,七月份所作的鱼类比较试验在社会上影响最大。2007年挪威消费者投诉的热点难点问题主要是食品、手机、商品房、汽车、保险、金融、互联网等。关注的热点问题有:一是技术进步:技术进步本身对消费者的影响,网购增长—消费者是否掌握?电讯市场的套餐供应和时限约束或捆绑条件,如何为那些还没有完全掌握如何使用IT(信息技术)的消费者建立资讯场所。二是针对有重大经济意义的市场:大多数人的购买力较好且不断增长—其他的人呢?金融市场太容易赚钱—竞争呢?提供给年轻人的住房贷款—未来的担忧,高息消费贷款—谁受损害?推销与咨询的质量—素质。三是不断变化的市场:公共事业的市场化—消费者能否适应?私立学校市场—竞争和投诉处理,铁路运行的竞争开放,医疗卫生方面——不同的供应者和消费者对此的总体看法和认识。四是可持续发展的消费模式:消费模式和选择的可能性,宣传活动和提高意识,影响销售渠道—商品的道德背景和可持续性的背景。五是沟通工作:全方位接触更多地而且不同的消费者,进一步加强以用户为中心的服务理念,增加用户的自助工具。

挪威消费者委员会很注重工作创新。现在他们正在做一个“微型挪威模式”的项目,就是在网上做一个典型的挪威消费模型,消费者可在网上体验消费的全过程,这个模型既可成为一个早期预警系统,也可作为消费者委员会工作决策的事实依据。

  目前,挪威消费者委员会维权工作上面临的新挑战,一是消费者面临更加复杂的情况,比如来自工商界的大量的信息对消费者构成压力,比如日益复杂的产品和服务令消费者难以理解,比如怎样适应新的市场环境,消费观念的更新,对新角色的体验缺乏安全感等等;二是并不是所有的人(商品)都适合于市场化的;三是怎样及时准确地把握社会的发展动向;四是捕捉消费者的角色变化新信息并在政策上加以体现施加影响;五是对于消费者作为群体进行引导,使他们有能力处理遇到的各种情况;六是欧盟提倡进取型的消费者政策变成竞争政策中不可缺少的一部分;七是可持续发展的消费模式与消费增长的关系。

消费者纠纷调解委员会。是一个由国家资助的机构,类似于我国的仲裁委员会。当消费者向该机构投诉后,该机构可以做出仲裁,可以决定合同是否生效。

  挪威消费者欧洲服务机构。负责到欧洲其他国家旅游的挪威消费者和欧洲其他国家到挪威旅游的消费者的跨境投诉处理工作。欧盟要求各成员国设立此类机构,相互配合快速处理旅游消费者投诉。

  消费者事务监督员办公室。为了确保产品和服务的销售行为符合《营销控制法》,消费者事务监督员(CO)从消费者的角度对上述行为实施监督。消费者事务监督员办公室是一个主要针对推销和合同条款的监督机构。

  消费者事务监督员负责监督《广告法》的实施,包括监督广告不得特别针对儿童,不得在儿童节目中插播广告的规定。消费者事务监督员由国王在国务议事会上任命,首次设立于1973年,是一个具有独立性的政府机构,其任务是鼓励商业从业人员遵守相关规定。消费者监督员办公室共有二十四名工作人员,每年处理的案件数量约三千五百件。虽然多数案件是出于消费者或商业从业人员投诉的结果,但是监督员办公室本身也会主动提出问题。

  国家消费研究所。国家消费研究所(SIFO)是一个消费者资源中心。该研究所是一个公共行政机构,为国家制定消费者政策提供咨询,在儿童与平等事务部之下被授予特殊权力。消费研究所从事研究与化验工作,为进一步研究重要的消费问题、公共措施和市场销售产品的后续问题打下基础。消费研究是实现消费者政策目标、保护消费者利益的基础,并为创造和开发新产品和新服务提供必要的知识。

  挪威环境标签基金会。挪威环境标签基金会,除负责挪威国内“生态标签”的正式认证工作外,也负责(瑞典)“天鹅标签”和欧盟“生态标签”的认证工作。作为开展北欧 “生态标签计划”正式工作的一部分,这个基金会由国会1989年通过的一项决议而成立。基金会在儿童与平等事务部的指导下工作,其领导机构是一个董事会,其成员分别由儿童与平等事务部、挪威环境部/污染控制局、挪威企业联合会、挪威商业与服务企业联合会、挪威工会联合会、消费者委员会、绿色生活组织和“库珀”合作社任命。

  挪威法院体系外的纠纷调解。一是投诉调解处,负责购买商品和手工服务的投诉。二是消费者纠纷调解委员会,负责其他服务行业的投诉。挪威消费者委员会在法院体系外的纠纷调解中占有重要地位,各地方分部在有关购买商品和手工服务的纠纷中扮演调解人的角色,消委会的职员是服务纠纷调解处的成员,每年消委会处理约14万个电话咨询。法院体系外的纠纷调解的意义在于,对消费者来说,可以保障他的权益,调解结果可为未来的案件提供参照性,可以发现消费纠纷的症结。对经营者来说,可以不影响或者减少对企业声誉及经济利益的影响。

  挪威的消费者如果对购买的商品或服务不满意,首先需要向经营者投诉;如果双方未达成和解,再向备案机构投诉请求调解;如果备案机构调解不成,再向纠纷调解处或纠纷调解委员会投诉;最后是向法院诉讼。当然消费者也可以直接到法院诉讼,但纠纷调解委员会要求有前面的和解、调解处理程序。

  纠纷调解处由3或5人组成,各有1人或2人代表纠纷双方,由一位有经验的人作为主席。通常是通过书面材料处理纠纷,当事双方不见面,各自通过代表表达诉求,处理纠纷的时限一般不超过半年。消费者委员会具有双重身份,各地方分部既是投诉调解处,也是消费者纠纷调解委员会的秘书处。

  纠纷调解处和纠纷调解委员会的相同点有:同属替代性的纠纷调解机构,调解特定范围内的消费纠纷;同属调解经营者与消费者之间的纠纷;调解纠纷都是以法律为准绳;都必须高效、中立、免费。不同点有:纠纷调解处是基于双方的协议(这个协议是由行业协会与消委会签订的,是公开的),纠纷调解委员会是基于法律法规;纠纷调解处的协议是指导性的,纠纷调解委员会的决议是强制性的。

  二、丹麦消费者委员会情况介绍

  丹麦消费者委员会成立于1947年,1999年加入CI,它是欧洲经济共同体(EEC)经济和社会委员会的附属机构。在丹麦各种保护消费者利益的机构和组织中有协调作用,社会影响很大。

  丹麦消费者委员会的主要任务是通过现行的消费政策保护消费者利益;将消费者的观点、看法反映给政府、贸易及工业部门;在有关消费者的重大问题上鼓励各委员会、协会及团体代表消费者的利益;促进各种产品的标签工作;收集各种有关消费者的信息,并进行分析研究,影响政治家决策;通过多种渠道开展宣传教育,引导消费者做出正确的消费选择;与其它消费者组织合作。

  丹麦消费者委员会实行会员制,现拥有个人会员300名,团体会员22个,没有企业会员和政府组织成员,总部设在哥本哈根,地方没有分部和人员。办有出版物《思考》,1964年创刊,目前有82000订户,其中6000网上订户,一年10期,不能刊登商业广告。丹麦消费者委员会一年召开4次会员代表大会,把收集到的各种消费者信息和消费者保护热点问题在会上讨论,形成决议,向政府反映,供决策参考。丹麦消费者委员会每两年举行一次理事大会,选举理事长和理事,要求被选举的人能够尽可能地代表广大消费者的利益。日常事务由总经理负责,总经理也是委员会的雇员。丹麦消费者委员会每年的经费预算900万美元,其中杂志收入占56%、政府资助(政府购买服务)占29%、会费占15%。

  丹麦消费者委员会在欧共体内的工作很活跃,在30多个欧共体国家中,丹麦是主席国,所以他们的工作不但影响欧共体国家的消费者政策,而且影响到整个欧洲40多个国家的消费者政策。欧共体的产品标准一般是比较高的,比如保健食品在欧共体是不允许进口的,但美国允许,于是他们就给美国施压,迫使美国也不进口这种商品。丹麦消费者委员会的总经理介绍,随着生活越来越富裕,丹麦的消费者越来越关注环境保护。调查显示,有超过50%的人愿意花高价购买绿色产品,“政治性”的购买者越来越多,政府也正在制定完善这方面的法律。他同时表示,中国有十几亿人,丹麦只有500万人,如果中国的消费者都能关注环保,那意义将非常重大,希望双方今后能加强这方面的合作。

  丹麦消费者委员会受理消费者咨询投诉。纠纷处理通常也是由3或5人组成仲裁庭,各有1人或2人代表纠纷双方,由一位有经验的人作为主席做出裁决。丹麦法律允许消费者组织代表消费者向法院提起诉讼,但一般个案在消费者委员会都能得到解决,而且无理由退货制度可以使许多消费纠纷提前化解掉。

  丹麦消费者委员会开展消费调查,设计消费者评价问卷,组织社会调查,公布结果,引导消费。他们也作商品比较试验,而且非常认真,一方面是为公平公正,另一方面也是为了防止引发“官司”,赔偿对方。丹麦消费者委员会没有自己的实验室,所有欧共体国家消费者组织都没有自己的检测机构,因为自己的检测机构容易作弊,而且成本比较高。但他们与检测机构关系密切,在保护消费者权益方面有良好的合作。

  三、启示和建议

  挪威、丹麦等北欧国家有健全完善的消费促进和保护机制,对消费的促进和保护有较长历史。从二十世纪三、四十年代开始就有从事公众家庭经济的研究和引导的机构,帮助居民家庭更好地利用自己的资源。北欧国家经济发达,社会福利好,贫富差距小,产品标准高,法律法规健全,建有良好的社会信用体系,企业诚信意识强。国家重视消费者权益保护,实行多元化的消费者保护机制,政府部门、消费者组织、大众传播媒介等各司其职,密切配合,共同做好消费者权益保护工作,消费环境整体比较好,有许多经验值得我们学习和借鉴。

  (一)挪威消费者委员会一切成本开支90%以上来自国家专项拨款,但丝毫不影响其工作的独立性。挪威消费者委员会是一家独立的为消费者利益服务的组织,挪威议会颁发的章程中说得很清楚:挪威消费者委员会的工作内容是独立的,工作重点是自定的,工作成效是不受评估的。中国的消费者协会的唯一宗旨也是保护消费者的合法权益,首先是保障弱势群体对生活必需品消费的安全感和消费的公平公正,这一工作是不应也无法以创造利益为目的,它是带有公益性的。因此按照《消费者权益保护法》的有关规定,借鉴挪威消费者委员会的经验,中国的消费者协会组织的主要经费来源应由政府拨款,并完善法人治理结构,保证其工作的独立性。

  (二)挪威消费者委员会加强队伍建设,律师、经济师等专业人员占很大比重,工作人员的素质比较高。通过对全国十个分部进行专业化分工,使之各有侧重,提高维权效能。这方面虽然中国地大人多,差异大,情况复杂,但还是有值得借鉴的地方。比如可以放宽消费者协会的用人自主权,把一些有学历有能力的专业化人员充实到消费者协会,改善消费者协会的人员结构。比如可以在一定的区域内加强分工合作,建立专业投诉咨询分支机构,也可以借助社会力量加强对消费者权益的保护。

  (三)挪威消费者委员会对一般性的投诉案件交由各地方分部进行调解性处理。对具有普遍性典型性的投诉调解不能达成协议的,可由消费者委员会代表消费者与相关企业对簿公堂,一切费用由消费者委员会承担。最近一次的一起手机官司,就是由代表消费者的消费者委员会与代表手机行业的电器协会打的。消费者委员会最终胜诉,从而使挪威市场上的手机消费者可享受5年的投诉权,就是说在5年之内,由于设计制造不当而引起的手机不能正常工作,都可以投诉。

挪威消费者委员会一如既往为消费者维权的行动,使得他们的社会影响很大,97%的挪威人都知道消费者委员会这个组织,在多次评比中,消费者委员会的信誉都名列前茅。中国也可以借鉴挪威的经验,整合全社会消费维权的资源,规范消费者协会调解投诉的行为,对一般性投诉适用简易程序做调解处理,对比较复杂的投诉规定明确调解程序,由专业人员按照程序进行调查调解,由人民法院对调解协议予以认可。由于我国的诉讼成本比较高,大多数消费者轻易不愿意打官司,这样就使很多损害消费者利益的经营者不用付出违法成本,有利可图,但不利于社会的公平正义和市场经济的健康发展。因此应当对有关的程序法律做出修改,赋予消费者协会代表消费者诉讼的权利,这样才更有利于保护消费者的合法权益,更有利于构建社会主义和谐社会。

  (四)挪威消费者委员会在施加社会影响时,有开放式和封闭式两种。开放式就是通过媒体对严重损害消费者权益的典型案例进行曝光。最近的一次较有影响的媒体曝光是,关于有些保险公司拒绝执行其行业仲裁机构的决定(行业仲裁机构由行业代表和消委会的代表联合组成,用以调解消费者与行业之间的纠纷)。消费者委员会把这些企业列入了黑名单,各大媒体纷纷报道。上了黑名单的保险公司坐不住了,纷纷找到消委会,以争取理解,并表示及时纠正。这以后,保险行业仲裁机构的决定被拒率稳步下降,媒体曝光效果明显。这种开放式的方法通常用于揭露企业行业的黑暗面,迫使其做出对消费者有利的决定。

如果消费者委员会希望影响制定法律的政治家,那么采取封闭式更有效。封闭式的方法就是不声不响地寻找对此感兴趣的政治家,并对其进行游说,让政治家接受这一观点,并反映给相关行业的法律委员会,最终达到修改法律的目的。

  由此可以看出,不管是在中国还是在外国,媒体都是消费者组织的天然盟友。加强与新闻媒体的联系与合作,充分发挥舆论监督的特殊作用,对保护消费者的合法权益十分重要。同时我们还要充分发挥政府和消费者之间的桥梁作用,倾听消费者的呼声,反映消费者的意见和诉求,多搞调查研究,多用封闭式的方式,多用真实准确全面的数据说服中国的政治家们,影响政府的消费者政策,完善消费者保护法律法规。

  (五)挪威、丹麦都办有消费者杂志,作为向消费者提供咨询服务的主渠道,内容以消费调查、比较试验、消费警示、商品知识等为主,且多为独家信息,发行量较大,为保证信息的公平公正,长期坚持不刊登商业广告,形成了良性循环。同时他们还充分发挥互联网以及其它传媒的优势,多渠道多方式向消费者提供咨询服务,同时他们还把消费者教育引入了课堂。

这方面我们非常有必要学习借鉴,进一步办好中国消费者杂志,丹麦消费者杂志的订户占到全国人口的1.6%,我们的杂志订户如果占到全国人口的1.6%,那将是一个非常惊人的数字。我们要进一步加强信息化建设,充分发挥互联网等传媒的优势,搞好消费者的教育宣传,引导消费者科学消费,合理消费,依法维权,理性维权,让消费者都能胜任自己的角色,促进精神文明和生态文明。

  (六)挪威国家消费研究所是一个研究、调查和示范项目中心,并向消费者提供、分发有益的信息。该研究所成立于1939年,是挪威仅有的一家专门从事应用消费的研究机构,利用其特有的优势和专业知识为消费者服务是该所新的工作内容之一。另一项重要工作是向相关受益者,如政府部门、制造商或其它研究机构和消费者推广研究成果。该研究所还通过与国际各种组织建立联系,共同研究、开发国际消费领域的相关课题。国家消费研究所的宗旨是通过提高消费者、政府部门、商业和工业以及非政府组织的消费知识来营造一个更有利于消费的社会环境,尤其注重对弱势群体的保护。

  中国应当借鉴挪威这方面的经验,建立旨在保护消费者权益的专门研究机构。中国消费者协会也可以考虑建立一个专事消费者权益保护研究的分支机构或者依托一个相关的现有研究机构,加强消费者政策和法律研究,每年确定几个课题,出一两项研究成果,并向政府部门和相关单位推广,推动各方都承担起保护消费者权益的社会责任,推动改善消费环境,提高消费者协会维护消费者权益的软实力。


(中国消费者协会投诉部主任 邱建国)


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